金灿荣：美国新战略报告对华退让？错，在台湾问题上可能酝酿着某种冲突

“美国、中国、俄罗斯、印度和日本，我们成立一个C5吧。”

近日，根据多家美媒爆料，特朗普有意成立一个由上述国家组成的“核心5国”新集团。这也是继最新一期《国家安全战略》报告发布后，特朗普全球战略转向的最新表现：一个摒弃了传统盟友特别是欧洲的全新组合。难怪梅德韦杰夫对此嘲讽道，这是对欧洲的“公然羞辱”。

自12月4日公布以来，从猛批前任政府“迷信全球化”到“炮轰”欧洲面临“文明消亡”，从主张“西半球优先”到承认中国是“实力近乎对等”的国家，特朗普政府最新一期《国家安全战略》报告的诸多“转向”已经引发广泛关注。

这份报告出台背后，“美国优先”如何体现在美国的战略布局调整中？特朗普的对华、对盟友战略调整会产生怎样的后果？中国面临怎样的战略机遇与挑战？观察者网对话知名国际问题专家金灿荣教授，带来解读。

【对话/观察者网 郭涵】

观察者网：特朗普政府2025年《国家安全战略》报告中的几个“第一次”提法引发关注，比如对欧洲的严厉批评、强调“西半球优先”理念等。相比前几任美国政府时期出台的报告，您认为这一次最大的变化有哪些？

金灿荣：美国《国家安全战略》发布制度源自1986年的《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》，要求历届美国政府都要提出任内的国家安全战略，以确立战略方向。

我们当然要重视这份美国联邦政府依法推出的文件，但也不必过度解读，因为它仅代表美国政府未来四年的政策方向。而其政策延续性并不好，下一届政府可能完全不认账。这一点与中国不同，我国的“十四五”“十五五”等战略规划是真正有延续性、稳定性的，是前后衔接的。

回到这份《国家安全战略》报告，有几个鲜明特点。第一，它在开篇就批评了上一版（拜登任内）的报告，这是比较罕见的。一般而言，每届政府都会倾向正面阐述自身的战略，而不是一上来就“批前任”。这份报告直指上一版战略是“错误”，认为坚持全球领导地位给美国带来了过多的义务：既要发展军备，又要维持国内福利，导致财政吃不消；还指责上一届拜登政府“迷信全球化和自由贸易”，导致美国中产阶级受到损害。这是第一个显著特点。

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美国2025年《国家安全战略》报告封面

第二点，本届特朗普政府的战略，核心其实特别明确——就是“美国优先”、利益优先，与价值观关系不大。报告认为基于价值观搞对外颠覆是“害人害己”，因此明确强调以自身利益为中心。

第三点，这份报告确实体现出一种美国式的现实主义：它承认美国力量是有限的，不想再当“世界保姆”，要减少承担的国际责任，把精力放在发展国内实体经济上。因此，报告特别强调供应链安全、物资安全、海上运输安全和产业链建设。过去美国的战略报告也提这些内容，但从力度上看，这一届是着力强调。

所以总体逻辑是：上来先否定前任，然后定调“美国优先”，相继提出缩减海外目标、强化自身实力，在追求有限目标的前提下保证掌握主动权。最后，在资源分配部分，美国本土安全受到高度重视，对西半球的控制权也被特别强调。

在本土安全方面，报告反而把意识形态因素看得很重，认为美国国内的强调“多元化”（DEI）、推广性少数群体权益等理念导致削弱国力。关于西半球安全则主要强调三点：一是打击毒品，这个问题对美国社会伤害严重；二是打击非法移民，认为其削弱了美国社会的“国家特性”，将导致美国从一个白人国家变成非白人国家；第三是针对所谓的“敌意政权”，以委内瑞拉的马杜罗政府为代表。结合种种迹象，我觉得特朗普正在认真地准备推翻委内瑞拉政府。

美国这么做是一石二鸟：一是政治震慑，借此警告西半球的左翼政权。许多拉美国家长期处于美国影响力之下、受到欺负，普遍存在反美情绪，美国可以通过推翻马杜罗政府、扶植亲美政府来立威。二是资源目的，意图控制委内瑞拉丰富的石油资源。如果美国拿到这张牌，就能在地缘政治经济博弈中取得优势，面对中东、非洲、俄罗斯等产油区就更有筹码（美国自己也成为了第一大产油国）；而对中国、印度、欧洲等石油需求方，美国也更能“压一头”。

除了本土安全、西半球主导权外，这份报告的最后一个战略重点就是要加强对亚太地区的力量投入。在西半球之外，美国唯一准备增加投入的区域就是亚太，并采用“大亚太”的概念——包括印度、澳大利亚等国家。对欧洲、中东、非洲则明确要减少责任，把更多事务转交给盟友。

在欧洲，其逻辑是稳定俄罗斯的同时，要求欧洲盟友承担安全责任，例如把军费提高到占GDP的5%，由欧洲自己负担区域安全责任。如果能够“稳住”俄罗斯，美国就更倾向于从欧洲抽身。当然，他仍然希望维持在这些地区的话语权，比如，就算欧洲满足了5%的军费门槛，武器装备也要找美国采购，而且不能允许欧洲搞独立的“欧洲军团”。

在中东，报告希望以色列承担更大的责任，并意图延续特朗普女婿库什纳主导的《亚伯拉罕协议》，让更多值得信任的阿拉伯国家与以色列建交，从而压制潜在对手如伊朗。非洲方面，美国不再强调对外援助，而是转向投资。

总体来看，这份报告呈现出典型的特朗普特征：美国优先、利益优先，摒弃价值观外交，强调收缩责任、集中力量。但存在两个问题：第一，未来的美国政府是否会延续这套策略，并不确定。第二，过度强调“美国优先”会忽略其他方面的利益，执行上将困难重重。这是我读过这份报告的总体感受。

当地时间12月10日，美军士兵在委内瑞拉附近海域扣押了一艘委方油轮，引发委政府强烈抗议。东方IC

观察者网：报告中涉华部分的表述看起来充满矛盾。例如，一方面强调平衡美中经济关系，过去给中国贴的“系统性挑战”等标签看似消失了；另一方面依然重视出口管制、投资审查与对等市场准入措施，甚至多次提及台湾问题。如何看待这份报告体现的美国对华战略定位？

金灿荣：首先，这份报告本身就是多方妥协的产物，可以看出各派的观点都包含在里面。

例如，报告中提出保持美国在亚太的存在、维持在军事技术和供应链领域的相对优势——这是典型的美国外交建制派观点；同时强调要推进与中国的经济合作、减少价值观谈论，这可以说是来自华尔街务实派的意见；而美国的“MAGA派”则强调改善国内经济、稳住中产阶级、关注本土安全与西半球优势，承认美国力量的局限，这部分观点也被纳入。

对华部分，报告一方面承认中国力量上升，把中国定义为“近乎对等（near peer）的竞争者”，对中国实力的判断比以往更高。但其态度又有矛盾：一方面想继续与中国保持经济合作，认为这对美国实现GDP从30万亿美元增长到40万亿美元至关重要；另一方面又强调对中国保持军事威慑、维持明显的领先优势。这在现实中是一厢情愿，因为中国国家实力的发展势不可挡。

在高科技产业发展方面，特朗普政府时期的政策与拜登政府时期的“小院高墙”战略确实没有区别，都具有明显的“以美国为中心”的一厢情愿。核心是通过技术封锁延缓中国发展，同时在需要中国合作的地方又希望中国配合。这本身就是个矛盾。

过去七八年来，美国用了各种手段遏制中国，但结果是中国发展得更快，这说明遏制并不奏效。同时中国为了应对外部压力，也更强调“以斗争求合作”，不可能单方面对美国让利。你想遏制我，我就突破遏制。因此拜登和特朗普在经济遏制上思路差不多，但都会没什么效果。

另外一个矛盾点是台湾问题。报告所谓反对“单方面改变现状”，实质上就是反对两岸统一，这与中国大陆的国家目标直接冲突。我们的主张是，统一方式可以讨论，但实现统一这个目标是绝不容谈判的。

因此整份战略报告是三派谈判后形成的产物。可以预计，未来在其执行过程中，三派势必继续拉扯，实际落实未必顺利。而外部也有障碍：美国既想捞好处，又想不承担责任，但其盟友各有“小算盘”。因此执行难度很大。

但反过来说，我认为美国在要求盟友配合对华施压这件事上，力度不会减弱。而且我越来越觉得，部分西方国家本身对中国的反感情绪越来越强，日本、欧洲部分国家最近对中国的表态都出现了明显恶化的动向。其背后的逻辑应该是一致的：即认为中国崛起打破了他们在旧国际秩序中的既得利益与特权，心里本就对中国有不满。当美国在后面鼓动时，他们会闹得更凶；即便美国未来不鼓动，他们也会自己给我们制造障碍。

未来一段时间，中美关系可能受到一定控制，但部分欧洲国家、日本的对华态度恐怕还会进一步恶化，这是必须要面对的现实。

观察者网：以中国周边地区来说，这份美国《国家安全战略》报告体现出的全球战略调整，会对美国同盟友的关系产生多大程度影响？

金灿荣：美国毕竟是全球第一大国，不管他的全球战略调整持续多久，还是会产生一些重要后果的。关于美国责任外移的主张，我估计这些盟国或多或少都会增加本国军备，无论他们嘴上说愿不愿意。今年，日本也通过了本财年补充预算，实际防卫费用占GDP比例已接近GDP的2%。

日本首相高市早苗。资料图：央视新闻

日本自民党也提出一个目标，在不远的未来将防务费用占GDP比例提高到3.5%。日本增加防务费用、强化军力的趋势是肯定的，包括加强与菲律宾的合作。一部分原因就是面对美国战略调整带来的压力，另一部分则是日本自己的主观动机，从心底里不接受中国的发展与崛起，加上对历史问题缺乏反思，如今借特朗普政府提出的要求，想趁机突破美国的某些“松绑”，积极扩军，导致如今出现军国主义复苏的危险。所以，包括中国在内的国际社会对日本的举动保持警惕，对日本首相高市早苗的越界挑衅实施反制，是非常正确也是必要的。

至于应对方式，一是要加强自身实力，国际政治说到最后还是实力发挥决定性作用；二是要做好外交工作。比如高市早苗发表涉台挑衅言论后，中方与俄罗斯进行了战略对表，同时马克龙总统访华。自这一轮中日摩擦发生以来，俄罗斯已经明确批评日本的错误言论；法国亦有间接批评；英国没有发声，美国方面只有驻日大使和常务副国务卿的简单表态，国务卿鲁比奥没有出来讲话，特朗普本人也没有公开支持日本。在安理会“五常”国家的层面，日本相对孤立，在这一轮争端中并没有占据优势。

观察者网：面对一个在安全责任上放手、经济上强调关税与孤立主义，外交上带有交易色彩的美国，您认为中国当前面临的机遇与挑战有哪些？

金灿荣：我的看法一直是这样的，自1972年尼克松访华开启了中美关系正常化，到2017年12月特朗普第一任期出台的《国家安全战略》，将中国定义为“最主要战略竞争对手”为止，这45年又10个月的中美关系是“既竞争又合作”。而从2017年底开始，中美关系转为进入全面竞争，到现在已经过去了将近八年时间。

这八年里，战略上是“美攻我守”，我们处于“战略防御”，美国出台了一系列对华“组合拳”与混合战，但中国成功挺住了，因此从现在开始进入“战略相持”阶段。如果要具体找个划分时间点，我认为是今年10月30日中美两国元首的釜山会晤。在那之前，特朗普专门在社交媒体上发帖称，“G2即将举行会晤”。一些中国网民将其“玩梗”为《三国演义》中的一句话：“天下英雄，唯使君与操耳。”但这也某种程度上代表着，中美关系出现了一个新的阶段性拐点。

在战略相持阶段，中美之间的竞争主要体现在三方面：

第一，看谁的国内更稳定、发展得更好。中美都是超大型国家，不会被外部因素击败，只会败于内部因素。所以把国内发展搞好，就意味着立于不败之地。

第二，新质生产力。尤其是关于人工智能的发展——从算力、算法、数据、电力到应用场景这五个方面，中美各占两项优势，美国的优势在于算力和数据，中国的优势在于电力和应用场景，在算法上双方基本打平。未来谁抓住AI，谁就取得发展的主动权。

第三，朋友圈。用毛主席的话讲，“政治就是把敌人搞得少一点，把朋友搞得多一点”，反映到今天就是建立国际统一战线。我们要把朋友圈扩大到全球。外交就属于第三方面的内容。我认为目前中国外交总体做得不错：我们对美国维持“斗而不破”；对西方内部国家采取“区别对待”——能拉过来的则拉，行为恶劣的则惩罚；中俄保持高强度战略协作；稳住周边国家、推动共建“一带一路”倡议、以及在联合国体系中高举真正的多边主义，都要继续推进。

12月4日下午，法国总统马克龙抵达北京人民大会堂。东方IC

当然，最后还要单独提台湾问题，我认为这可能是“十五五”发展期间我国面临的比较大的难题。目前看，赖清德坚持其路线，且挑衅意味相比以前更重，例如今年3月所谓“赖十七条”十分恶劣，在法理上切断两岸对话渠道，其“双十讲话”又抛出所谓“两国论”。所以基本情况是，一方面，我们推进国家统一的决心更加坚定，另一方面，赖清德当局的挑衅在不断加剧。

作为第三方的美国现在很矛盾，其国内对如何打台湾牌存在分歧：有一派想更进一步，例如特朗普政府近日签署了《台湾保证实施法案》，意图从法律上提升美台实质接触的层级，这代表美国一派人的态度；另一派则倾向于采取收缩战略，代表性的就是兰德公司今年10月14日发布的《稳定美中竞争关系》报告。美国在台湾问题上的态度看似暧昧，而日本没有，且已经跳的更凶，因为日本有人认为，台湾问题对日本而言涉及到的利害关系更甚于美国。

总体来看，目前台湾问题上我们国家推进统一的决心更加坚定，“台独”分子也准备狗急跳墙，国际干预势力方面，日本跳的更凶了，所以局势比过去更加危险。而美国这份《国家安全战略》报告明确地提出反对我们实现祖国统一，意味着未来将酝酿某种程度的对抗。

我也留意到四中全会的《十五五规划建议》中对国际形势的判断是比较严峻的，不仅仅提到了“风高浪急”、“惊涛骇浪”，在国防建设的部分，首次用了“边斗争、边备战、边建设”这样的表述。这也能说明中央对外部形势的判断相当严峻，而我觉得这个严峻主要来自台湾方向。

观察者网：这份报告中对俄罗斯表述的“降调”也耐人寻味。今年以来，特朗普已经同中俄两国国家领导人分别会晤，美国也一直流传特朗普似乎有意搞大国协调的说法，又与报告中提出的“西半球优先”理念暗合。我们应如何辩证地看待这个问题？

金灿荣：美国战略界确实存在一个传言，即特朗普想搞“雅尔塔2.0”，所谓中美俄三家“瓜分”世界，俄罗斯负责欧洲，美国负责美洲，中国负责东亚等等。但这仅仅是个说法，没有任何正式文件能够证明其实际存在。

当然，这说法也不完全是空穴来风。以至于美国前国务卿、2016年大选时特朗普的对手希拉里女士近日都出来公开讲话，批评这种想法一旦落实，便会彻底终结冷战结束以来美国的全球主导地位。所以，我想特朗普本人或政府内有人可能持这种想法（不然也不至于引发建制派代表希拉里的公开批评），但没有体现在正式的政府战略文件中。

当地时间11月12日，希拉里在哥伦比亚大学一次演讲中表示，五角大楼内部一群人正鼓吹“划分势力范围”的模式堪称“灾难”，会削弱美国应对中国的能力视频截图

我觉得特朗普可能不会公开承认这种设想，一是国内有大量势力会反对，尤其是那些认为美国“赢得”冷战并引以为傲的建制派力量，他们不甘心把自己的主导地位“拱手相让”。其次，让俄罗斯接手欧洲，也完全没有考虑欧洲的想法与反对。

当然，辩证地来看，如果俄乌冲突能够在特朗普这一届任期内结束，可以说，相比2022年冲突爆发前的情况，今日乃至这场战争结束后的欧洲安全局势，也事实上已经发生了深刻的改变。