这份托育调研报告，涉及23个省

为深入了解近年来托育机构发展现状、面临的问题挑战和希望得到的政策支持，有力推动托育服务体系建设，更好满足广大家庭在婴幼儿照护方面的需求，2022年1月下旬至2月初，我们依托各地托育行业协会、托育头部企业等在全国范围内开展了针对托育机构的线上问卷调查。截至调查结束，共回收有效样本277份，覆盖全国23个省（区、市）。基于调查结果，形成此文。

一、托育服务发展面临的主要问题

（一）强力有效的政策和部门协同机制有待建立

一、是地方政府对托育服务发展重视程度有待提高，未能有效建立工作协调机制。

在各种举办方式的托育机构中，用房成本高、员工流动性大和资金短缺成为当前托育服务业的前三项主要制约和风险因素。公办机构和民办机构又分别面临着不同的发展制约与风险。

托育机构发展面临的制约因素和日常运营面临的主要风险因素资料来源

二、是支持托育服务发展的财税金融政策相对较弱，各项支持政策落实较为困难。

受访托育机构中，15.52%的建园资金来源为政府定向支持，25.99%为贷款。10.83%的托育机构向金融机构申请过融资或贷款但未能获批。仅5.42%的受访机构享受到了税收优惠政策，75.81%未能享受到优惠政策。受访托育机构迫切需要“加强宣传，提高送托意愿”和“卫生医疗机构支持”，“减税降税、延期缴税”是民办机构当前的迫切需求。

托育机构对支持政策的具体需求

（二）政策法规和管理流程有待进一步完善

一、是多数机构尚未获得全国托育备案登记系统正式备案，机构设置标准和备案要求有待优化。

受访机构中已注册的机构数量为257家（92.78%）。已备案的机构数量为169家（61.01%），未备案的机构数量为108家（38.99%），未备案的机构中，55家（50.93%）进行过申请，53家（49.07%）从未申请，两者数量基本持平。申请未成功的55家机构表示，未成功备案的原因主要有以下几点：未取得消防安全检查合格证明（45.45%）、未取得托幼机构卫生评价报告（41.82%）、未取得食品经营许可证（20.00%）与机构用房不合规（3.64%）等。有部分受访机构指出，现有的备案标准过于严苛，若是按照备案要求，成本将会大幅提高，收入无法支撑场地成本，陷入恶性循环。除此之外，也有少量机构表示由于受到疫情的影响，所以还未成功备案。

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二、是机构卫生健康相关标准规范不清晰。

277家受访机构中配有厨房和配餐间的数量分别为244家（88.09%）和206家（74.37%）。受访机构除去8家不提供餐饮，剩下的269家机构中有230家（85.50%）采用自行制作的方式提供餐饮服务，36家机构（13.38%）采用中央厨房配送方式，3家机构（1.12%）采用半成品简单加工方式。配有消毒间的机构数量为176家（63.54%）。针对自行制作的方式提供餐饮服务的机构，相关管理和检查相对完善；针对采取集中配送方式或半成品加工方式提供餐饮服务的机构，则缺乏食品安全溯源和延伸检查的制度规范。

三、是部分机构对服务支持政策缺乏了解。

对2019年10月印发的《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》，115家机构表示非常了解，占比41.52%。对《托儿所、幼儿园建筑设计规范》（2019年版），有90家机构表示非常了解，占比32.49%。对《托育机构保育指导大纲（试行）》，有114家机构表示非常了解，占比41.16%。对《托育机构负责人培训大纲（试行）》和《托育机构保育人员培训大纲（试行）》，有99家机构表示非常了解，占比35.74%。关于以上政策，大部分机构表示仅了解一些，占比接近六成。在对托育机构的税收优惠政策里，162家（58.48%）机构表示仅了解一些，甚至有52家（18.77%）机构表示完全不了解，托育服务相关的政策宣传任重道远。

（三）托育机构建设与服务发展能力有待提升

一、是缺乏政策支持，社会力量参与的积极性受限。

建园资金来源中，74.73%的托育机构建园资金来源为自筹，25.99%为贷款，仅有15.52%的建园托育机构资金来源为政府支持（图1）。问及目前享受了哪些优惠政策时，有75.81%的托育机构表示没有享受任何优惠政策。从这些托育机构的举办方式看，85.24%的民办机构表示没有享受过任何政策优惠，各项税收减免、补贴等政策也主要向公办、公建民营的托育机构倾斜。

建园资金来源

二、是可用的合规场地缺乏，且区域之间不平衡。

农村地区托育机构拥有独立场地的比例远大于城市地区的托育机构。室内建筑面积平均1154.86平方米，室外活动场地平均1166.16平方米。托育机构所在场所中，沿街商铺占比最大，达到27.80%，企事业单位场地占15.52%，居民住宅占15.16%，住宅底商占14.44%，商业综合体占12.27%。户外场地情况中，有独立场地的托育机构占62.82%，使用附近的公共用地作为托育机构户外用地的占28.16%，没有户外活动用地的占9.03%。

机构所在地区类型和户外场地情况

三、是运营成本高，经营压力大。

8.66%的托育机构自建用房，房屋市场价约8543.18元/月，3.25%的自购用房，房屋市场价约11285.56元／平方米；45.85%的租赁商业用房作为机构业务用房，平均租金为32558.24元/月；5.42%的租赁社区公共用房，租金16162.54元／月；18.05%的租赁私人产权用房，租金25761.64元／月；5.42%的租赁国有资产用房，租金46614.63元／月。在购置的主要设备中，监控报警设备平均6.04万元，厨房类设备平均9.21万元，教学教具设备平均28.76万元，户外活动设备平均15.07万元。投资回收周期（或预计周期）中，36.46%选择“5年以上”，31.77%选择“3-5年（不含）”，27.44%选择“1-3年（不含）”，4.33%选择“1年以内（不含1年）”。

四、是从业人员培训机制以及规范管理的知识和能力均有待加强。

问及“您对《托育机构负责人培训大纲（试行）》和《托育机构保育人员培训大纲（试行）》的了解程度？”时，有61.01%的托育机构表示了解一些，35.74%表示非常了解，3.25%表示完全不了解。问及“您对2019年10月印发的《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》的了解程度？”时，41.52%的托育机构表示非常了解，56.32%的托育机构表示了解一些，表示完全不了解的占2.17%。

二、推动托育服务高质量发展的思考与建议

（一）推动地方政府合理设置托育服务发展目标和资源规划策略，在盘活存量的基础上扩大增量，构建适合城乡和区域特点的服务模式

第一，积极贯彻落实国家战略，推动实现适度生育水平。增强生育政策包容性，推动生育政策与经济社会政策配套衔接，减轻家庭生育、养育、教育负担，释放生育政策潜力。托育服务工作目前还处于起步阶段，社会责任大、涉及部门广，为有力推动托育服务健康发展，应将托育服务发展纳入本地区政府重点工作、民生工程或政府目标绩效考核，制定更加详细的考核细则，做到责任到位、职责明确，任务细化，问责机制完善。

第二，充分考虑城乡差异，积极发展多种形式的托育服务机构。中国托育服务发展的地区性差异明显，尤其是城乡之间的差别较大。不同的经济发展水平、文化背景下，3岁以下婴幼儿家庭对服务的需求也不同，因地制宜构建适合当地特点的婴幼儿照护服务模式，有利于托育服务可持续发展。托育服务载体也应该是多元化的，不能只由机构提供托育服务，社区型托育服务和家庭式托育服务由于其便利性、灵活性、价格亲民以及更具人文关怀而有其独特的发展空间。因此，建议构建普惠托育服务体系过程中，更加积极发展多种形式的托育服务机构。加强对家庭照护和社区服务的支持指导，增强家庭科学育儿能力。鼓励有条件的用人单位和社会组织提供普惠托育服务，鼓励有条件的幼儿园发展托幼一体化服务。

第三，做好“四个”资源的统筹运用，在盘活存量的基础上扩大增量。一是统筹运用现有财政资源。参照普惠幼儿园生均补贴的标准，继续为幼儿园托班收托3岁以下婴幼儿提供财政经费支持。二是统筹运用现有政策资源，加强普惠托育服务专项行动宣传，明确申报要求、流程、时限和补贴方式，广泛动员社会力量参与提供普惠托育服务。三是统筹运用现有服务资源。盘活存量，进一步加大对无证托育机构的规范和引导，为符合条件的托育机构改扩建提供建设资金补贴，推动托育服务资源转化和质量提升。充分利用基层医疗卫生和妇幼保健资源，通过医育结合为托育机构提供业务指导和健康教育，为托育服务发展提供健康支撑。四是统筹运用现有社区资源。以社区为依托，按照“提升增量，挖潜存量、创新形式”的总体思路，自办、合作办、委托办等多元模式并举，“建、收、扩、租”四措并行，新建、改扩建、以租代建、回收闲置空间、盘活因各种原因停办的资源及未充分利用的社区空间，提供与常住人口规模相适应的托育服务及配套安全设施，并充分考虑进城务工人员随迁婴幼儿的需求。

（二）完善家庭政策和科学育儿指导服务，增强家庭照护能力

发挥政府的主导作用，通过制定家庭政策来满足婴幼儿家庭的需求。家庭支持政策是政府和社会向家庭提供的政策、资金和服务支持，为家庭育儿提供支持，建立儿童发展与教育的长效机制。应积极开展婴幼儿照护知识入户指导，普及科学喂养、营养指导、生长发育监测、早期教育、家长课堂等服务和

科普教育活动。支持优质机构、行业协会开发公益课程，利用互联网平台等免费开放，依托居委会、村委会等基层力量提供科学育儿家庭指导服务，帮助家庭成员提高照护能力。建立常态化指导监督机制，加强政策宣传引导，强化家庭监护婴幼儿的主体责任。借鉴西方经验，向家庭提供儿童照顾津贴，使父母在幼儿照顾方面有更多的选择。政府可按幼儿家庭收入情况，向幼儿家长发放儿童照顾津贴，或发放服务券，幼儿及其家长可在政府所划定的机构内使用服务券享受相关服务。

此外，鉴于当前家庭式托育服务因其独特的优势而越来越多受到家长的关注，需要加紧研究并尽快出台家庭托育点管理办法，探索推进家庭托育服务发展。

（三）加快社区托育服务能力建设，通过整体规划优化社区托育点位布局

首先，作为社区服务基础设施建设重要组成部分，应明确将托育机构建设纳入新建小区规划，做到与其他建设设施同步规划。完善社区托育服务指标体系建设，建立社区托育服务点设置标准、安全标准，从人员资质、照护服务工作标准，设立社区婴幼儿照护指导率、婴幼儿照护服务社区覆盖率、婴幼儿健康管理率等工作考核指标。

其次，增加社区托育照护服务点，构建15分钟婴幼儿照护服务圈体系，使社区成为直接提供托育服务的前沿阵地，满足家庭“就近托”“临时托”的需求。鼓励和支持企事业（机关）单位、街道社区、园区等提供场地或经费支持，与第三方专业组织合作，提供公益性、福利性、普惠型的全日托、半日托、临时托等服务。将照护服务工作融入社区日常管理服务中，推进医幼结合，鼓励社区卫生服务中心和社区托育服务点签约服务，提高托育服务点的医疗应急处理能力。

第三，充分利用现有托育资源（包括社区托育服务中心、各种早教和幼教机构等）和已有社区公共服务资源（如社区文化活动中心、社区家庭精神文明建设指导中心等），在所提供的为民服务项目中增设托育服务内容。要充分利用和发挥社区优势，充分调动社会多方面的力量，尽可能利用社区资源开展3岁以下婴幼儿活动，努力实现社区服务社会化。

（四）推动各项政策协同落实，实现托育服务规范、有序、普惠、高质量发展

第一，尽快建立和完善托育机构监管的法律法规，推动托育机构监管工作规范。中国东、中、西部地区存在较大差距，同一地区内部的城乡之间也存在较大不同，同一城区内部的新旧居住区之间的设施用地状况也存在不同特点，对各地制定和完善法律法规提出了更高要求，建议在包容机构设施差异性的前提下建立安全监管底线，统一服务质量的监督管理要求。托育服务行业中机构类型众多、条件差别大，通过有效监督，引导机构按照标准规范执业，避免出现安全事故问题。应抓紧建立托育服务行业的监管体系、完善相关法律法规，明确部门监管职能，将托育服务监管纳入卫生监督职责范围，赋予相应执法权，解决当前监管无法可依的情况，促进行业健康发展。

第二，坚持全社会共同参与的机构托育发展路径，进一步扩大普惠性托育机构覆盖面，改善和优化托育机构类型结构。促进托育机构的发展不再单纯是政府部门的责任，而需要通过全社会共同参与，探索政府购买托育服务的合作模式，扩大普惠性机构的覆盖面。鼓励建设公办托育机构，给予政策优惠；推动建设公办民营、民办公助等多种形式的托育机构，政府通过出资、出土地、出房屋等创办托育机构，交由有资质、口碑好的社会机构经营管理，政府进行有效监管。鼓励社会力量和民间资本按照非营利原则投资托育事业。以托位数或实际在托时间，给予一定标准的补贴，并限定普惠性托育机构收费标准。应给予非营利性民办托育机构在人员经费或从业人员继续教育方面享有公共财政补贴的权利。针对部分托育机构的商业用水、用电、用气等，可考虑按照居民用水、用电价格执行。明确税收、金融等具体优惠政策，使政策执行更加具有可操作性。

第三，鼓励有条件的幼儿园向下延伸提供托育服务，加强卫生健康部门与教育部门之间的沟通及互认机制。由于公办托育机构建设受到编制的严格限制，从目前看，通过幼儿园下沉做托育，实现托幼服务资源、场地共享、师资人员融通的托幼一体化是托育服务发展的一种较为可行的模式。由于幼儿园已经有完备的资格，建议幼儿园开展托育服务时不必再做重复注册，只要有教育部门审批证明就可以注册通过，当前在汕头、大连等城市已经实施此类政策，对有效增加托育服务供给起到了积极作用。因此，要加强卫生健康、教育、民政、编办、市场监督管理等部门之间的沟通协调，落实备案登记管理办法中关于不同性质托育机构在不同部门申报登记的有关要求。

第四，加强托育人才培养及培训，推动托育从业人员资格认定。针对各地区托育人才不足的现状，首先要根据教育部专业调整相关要求，大力扶持开放大学、职业院校、高等院校等增设0~3岁婴幼儿照护相关专业，系统培养托育人才，有条件的托育机构为学生提供实习基地。其次，要将托育从业人员培训纳入急需紧缺的职业培训目录和政府补贴的职业培训目录中，充分发挥行业协会、有资质的社会培训机构等开展托育从业人员培训，形成“学历教育+培训”的托育人才培育及供给体系。建立在职培训机制，对在职的托育从业人员，有计划组织旨在全面提升业务素质和学历层次的脱产进修。

第五，推动托育从业人员资格认定，建立完善保育师职业资格认证标准，畅通职称、职务晋升渠道及路径，增强托育从业人员的职业归属感、职业认可。通过提高工资待遇和增加补贴等多种方式，提高对从业人员的吸引力，减少人员流失，保证服务人员梯队的稳定性。需要指出的是，托育服务虽然城乡有别、需求存在差异，但信任和安全上的要求是一致的。因此，在构建多样化、多层次托育服务体系过程中，加快制定人员、卫生、营养、健康等方面的服务标准也很重要，只有明确了服务标准和服务内容，从业人员的待遇也才能更加稳定和有保障。

（作者佘宇系国务院发展研究中心社会和文化发展研究部研究员，史毅系中国人口与发展研究中心副研究员，白钰系中央民族大学经济学院副教授）

来源：澎湃新闻

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